為何啟動“單獨二孩”政策
如何進行生育政策的轉換,降低其帶來的各種風險,實現平穩過渡,不僅需要科學的政策設計、研究和籌劃,更需要決策者的政治智慧與勇氣
十八屆三中全會提出,“堅持計劃生育的基本國策,啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策,逐步調整完善生育政策,促進人口長期均衡發展。”這一被通俗稱為“單獨二胎”的政策一經公布,立即在社會各層面引起強烈震動。
11月16日,國家衛生和計劃生育委員會(以下簡稱“國家衛計委”)有關負責人接受新華社采訪時表示,該政策將由各地依據人口與計劃生育法,通過省級人民代表大會或其常委會修訂地方條例或作出規定,依法組織實施;全國不設統一的時間表,將由各省(區、市)根據實際情況,確定具體時間。但各地啟動實施的時間不宜間隔得太長。
實際上,“單獨二胎”的概念并不準確,人口學界一般將其稱為“單獨二孩”,意思是第一胎是雙胞胎、多胞胎不在政策范圍之內。“單獨二孩”生育政策,從根本上改變了獨生子女和“一胎化”生育政策的導向和趨勢,標志著中國生育政策的歷史性轉折。
人口結構劇烈變化
始于1970年代的中國計劃生育政策,對中國人口發展進程進行嚴格的人為干預,從根本上改變了中國人口的基本結構與發展態勢,從根本上改變了中國家庭的基本結構,從根本上改變了中國社會的基本結構。計劃生育政策特別是1980年以來的獨生子女政策是中國歷史上前所未有的,也是世界歷史上前所未有的,對中華民族產生的深遠影響也是前所未有的。
然而30多年過去了,人口發展之河默默奔流,一刻不停。根據客觀的人口規律和已經變化了的人口現狀,適時調整和完善生育政策已成當務之急。
2010年第六次全國人口普查資料表明,中國大陸2010年總人口達到13.39億,其中0～14歲少兒人口為2.22億,占總人口的16.60%,15～64歲勞動年齡人口為9.98億,占總人口的74.53%。65歲及以上老年人口為1.19億,占總人口的8.87%。
中國的人口結構變化是快速和劇烈的。根據現有調查數據和研究結果,如果長期繼續保持“一胎化”生育政策,未來40年中國人口將實現零增長并進入快速負增長階段。如生育政策不變,2023～2025年左右我國總人口將達到高峰,高峰估計值95%的可能性上限為14.13億左右,突破14.2億的可能性很小。預計2050年全國獨生子女總量將達到3億人,占總人口的1/4左右;累計“失獨”家庭快速增加,2050年將達到1100萬以上;“雙獨”育齡婦女總量增長迅速,預計2050年將達到2200萬以上。
與之相對應,0～14歲少兒人口比例將從2010年的16.60%持續下降到2050年的11.4%左右;15～64歲勞動年齡人口比例將從2010年的74.53%持續下降到2050年的60%左右;65歲及以上老年人口比例將從2010年的8.87%持續上升到接近28%。可以判斷,如果“一胎化”生育政策不變,少兒人口比例將持續下降,老年人口比例將加速上升,總人口年齡結構將全面快速老齡化。
顯然,人口的快速增加和人口的銳減都不是中國人口發展的戰略目標,特別是面對如此迅速的人口總量和結構變化,以及今后突出的若干社會經濟問題,獨生子女政策調整是必然的。然而,如何更積極穩妥地調整現行生育政策?
2004年前后,一些省級計劃生育條例提出了“雙獨”可以生育二孩的政策。那么,接下來的問題就是“單獨”是否可以生育二孩?還是全面放開二孩,甚至取消計劃生育政策?
根據2010年全國人口普查數據,2010年全國育齡婦女有3.8億,其中已經生育一個及以上孩子的有2.59億,已經生育兩個孩子及以上的有1.2億,已經生育一個孩子,沒有生育第二個孩子的育齡婦女有1.39億。在已經生育一個孩子還沒有生育第二個孩子的育齡婦女中,40歲以下的0.92億,40歲以上的0.47億。
面對0.92億沒有生育第二個孩子的育齡婦女,全面放開二孩生育可能會出現比較大的出生人口堆積。因此,十八屆三中全會提出了啟動和實施“單獨二孩”政策,而不是“全面放開二孩”。
“單獨二孩”將帶來什么
“單獨二孩”政策看似簡單,但卻將給中國的人口出生規模和獨生子女家庭帶來深刻影響。
首先,“單獨二孩”肯定會帶來出生人口規模的擴大,但不會產生短時間內的人口堆積。根據現有可獲得數據,我們做過“假定2015年全國城鄉統一放開‘單獨二孩’”的預測研究,可以將其應用于今年政策放開后的情況,基本上相當于“曲線平移”。
假定2015年實施“單獨二孩”,而非“單獨”育齡婦女生育政策不變。2016年出生人口規模估計值的均值將達到1600萬～1700萬左右,比生育政策不變的估計值高100萬～200萬左右,超過300萬的可能性很小;估計我國總人口高峰將在2026～2029年左右出現,高峰總人口估計均值為14.01億,上限為14.12億左右,超過14.2億的可能性很小。到2050年,總人口均值從生育政策不變的12.6億上升到13.02億,總人口估計值上限也由生育政策不變的12.80億提高到13.18億。
根據2005年全國1%人口抽樣調查數據和1990年以來的人口普查數據估計,2013年全國有單獨育齡婦女3300萬左右,其中已經生育過一個孩子,還沒有生第二個孩子的單獨育齡婦女就更少了,估計此類育齡婦女2013年有1000萬～1200萬左右,在這些單獨育齡婦女中,既有剛剛生育一孩的,也有一定比例不一定生育二孩的。
而且,根據國家衛計委的實施細則,各省沒有統一的時間表,所以各地有可能不是同時執行“單獨二孩”政策。因此,只要不盲目搶生、超生,目前放開單獨二孩政策不會引起多大的出生人口堆積。
除了對出生人口規模的影響之外,放開“單獨二孩”政策另一個直接影響,是獨生子女群體的規模。如果2015年開始實施放開“單獨二孩”的生育政策,那么各年度無兄弟姐妹人口規模仍將迅速增長,平均每年增加的無兄弟姐妹人口將從400萬人以上下降到300萬以內,預計2050年全體人口中無兄弟姐妹人口的規模,將由生育政策不變的3億人左右下降到2.7億左右,占總人口的比例也將由1/4左右下降到1/5左右。
此外,由于獨生子女規模的減少,放開“單獨二孩”政策的另一個重要意義,在于可以有效減少“失獨”家庭總量。與生育政策不變相比,預計到2050年每年死亡獨生子女規模可減少1萬人左右。
一項復雜的社會系統工程
“單獨二孩”政策的影響不僅限于人口領域,這其實是一項復雜的社會系統工程。生育政策不是一項單一政策,而是直接涉及千家萬戶和老百姓長期切身利益的政策。因此,生育政策的調整過程也會面對很多具體問題,最直接的就是政策調整前后相關政策的銜接。
在生育政策調整的過程中,一方面需要相關政策、措施的完善配套和準備,另一方面也需要做好政策宣傳,既要把新政策的落實過程、面臨的問題和調整方案說清楚,也要把未來政策的調整方向和路徑選擇講明白,盡量避免出現由于擔心政策多變而出現搶生和超生。
政策的平穩銜接和過渡,既符合老百姓的長遠切身利益,也符合國家的長期發展目標。同時,加強相關統計數據分析和深入研究,正確判斷政策的影響和未來出生人口的變動趨勢,積極應對由于出生人口規模擴大而可能帶來的醫療、教育、就業、健康等方面的新情況和新變化。
一個國家的生育政策,最忌導致人口規模的大起大落。因此,除了擔心出現大量出生人口堆積,人口學者同樣擔憂長期持續的低生育率。
搶生、超生無疑將造成很大出生人口堆積,給個人、家庭和社會帶來一系列問題。但如果在生育政策調整、老百姓的生育率短期回升后,從長期看生育率卻仍持續下降,陷入一些發達國家正在經歷的“低生育率陷阱”,這同樣會帶來嚴重的人口結構問題。
30多年的獨生子女政策、中國人口發展的客觀規律,以及許多國家的經驗和教訓都告訴我們,生育政策的方向和目標必然是遵循人口發展的客觀規律,積極促使人口再生產進入良性循環的軌道。
科學把握人口規律,準確分析生育率的變動趨勢,并結合世界發達國家和中國人口發展特點來看,生育政策的調整和放開只是時間問題。但如何進行政策的轉換,降低其帶來的各種風險,實現平穩過渡,則不僅需要科學的政策設計、老百姓的理解配合,更需要決策者的政治智慧與勇氣。□
中國生育政策調整研究回顧
人口政策,是關系著一個國家未來發展的基礎性政策。實際上,在十八屆三中全會宣布啟動“單獨二孩”政策之前,生育政策調整的研究已進行過若干輪。為避免研究的失誤和誤判,有關部委曾委托不同的研究機構進行不間斷的調查研究,對待生育政策的調整可謂慎之又慎。
1980年9月25日中共中央發出了《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》,號召“提倡一對夫婦只生一個孩子”。以此為標志,獨生子女政策成為中國計劃生育政策的核心內容和重大轉變的開始。
獨生子女政策實行后,中國人口學界對它的爭論就沒有停止過。既有主張堅持獨生子女政策長期不變的,也有建議盡快調整獨生子女政策的。1984年,國家對獨生子女政策進行微調,即“開小口子”,放松了部分地區的獨生子女政策,而后生育率出現了短時間的小幅度反彈。1990年全國人口普查后,中國的生育率開始接近2.1的世代更替水平。
1992年的全國“38萬人”調查中,申報的全國1991年和1992年總和生育率低于世代更替水平。此后,越來越多的人口學者開始對中國生育水平和生育政策“一胎化”問題進行持續研究和關注。1995年的“小普查”,再次證實了中國育齡婦女的生育水平已經低于更替水平。
2000年全國人口普查公布的人口總和生育率為1.22,調查結果如此之低大大出乎人口學者和政府相關部門的預料,由此引發對生育政策調整的激烈爭論。一些人口學者發表學術研究論文和提出相關建議調整“一胎化”的生育政策,當然也有個別研究者發表繼續堅持甚至收緊計劃生育政策的觀點。
2004年1月,多家研究機構的人口學者提出《關于調整我國生育政策的建議》,建議的重點是“分步實施、逐步放開、兩步到位、平穩過渡”。
2004年以來,國家投入巨資開展人口發展戰略研究。很多人口學者和計劃生育等相關部門都參加了人口發展戰略研究。國家人口發展戰略研究結果認為我國應該采取“穩定低生育水平,提高人口素質,改善人口結構,引導人口合理分布,保障人口安全;實現人口大國向人力資本強國的轉變,實現人口與經濟社會資源環境的協調和可持續發展”的人口發展戰略。
2006年,原國家人口計生委委托中國人口與發展研究中心在全國120個監測縣對全國的生育狀況進行調查,調查結果顯示育齡婦女的總和生育率為1.87,這個結果如此之高也是自1997年以來調查結果中前所未有的。
對于此次調查,原國家人口計生委又委托北京大學社會學系、人民大學和中國社科院分別獨立對調查結果進一步深入分析。同時,2006年原國家人口計生委還委托人發中心進行《獨生子女總量結構和領證獨生子女研究》,研究的主要目的是分析全國有多少獨生子女,全國有多少已經領證和沒有領證的獨生子女,上述調查的部分結果對外公開發表。
2007年以后,原國家人口計生委陸續委托人民大學在全國進行百村和千村生育率調查,主要目的是回答農村生育水平到底有多高。同時,還委托中國社科院和北京大學社會學系進行了獨生子女、“失獨”家庭和傷殘獨生子女父母總量結構方面的研究。
2008年8月,多位人口學者再一次提出《關于調整我國生育政策的再建議》,建議的重點是“加強對低生育率下的人口規律的研究”,“先行試點、先易后難、先點后面、逐步推開”和“放開二孩,防止多孩”的主張。
2009年,在生育政策調整研究方面,原國家人口計生委委托人發中心和中國社科院重點對全國120個監測網點縣級單位和6個擬試點省份的30個縣級單位共計150個縣級單位進行《獨生子女婚育狀況調查》,委托中國社科院對《全國試點地區獨生子女狀況調查》進行分析,委托人民大學對全國生育政策調整進行測算。此后,還開展了全國范圍的0～9歲人口基礎信息核查。
2010年全國人口普查公布的中國育齡婦女的總和生育率為1.18,如此之低的調查結果再次使絕大多數人口學者倍感生育政策調整的緊迫性,生育政策調整也由人口學者的學術研究轉變為全社會高度關注的重大戰略問題。此后,原國家人口計生委多次委托北京大學社會學系對流動人口監測數據的生育狀況進行數據分析。
2013年5月,原國家人口計生委與衛生部合并完成后,開始了最近的一次生育政策調整測算。新成立的國家衛計委委托人發中心、人民大學和中國社科院對放開“單獨”的具體實施方案進行“背對背”的獨立測算和集中討論,同時征求了一些人口專家對測算過程和結果的具體建議。
在測算的同時,國家衛計委還委托人發中心對全國獨生子女狀況和生育意愿進行抽樣調查,目的是分析育齡婦女的單獨構成和生育意愿,并與測算結果進行分析和比較。
除了原國家人口計生委和國家衛生計生委委托研究機構研究生育政策調整問題之外,2008年以來中國社科院、部分北京和廣東等省級人口計生委,也曾專門立項或委托研究機構進行生育政策調整方面的研究。
由中國人口宣傳教育中心、瞭望周刊社和中國社科院人口與勞動經濟研究所合辦的“2013年中國家庭幸福感熱點問題 調查”,也重點研究了“雙獨”、“單獨”、“雙方均不為獨生子女”這三類家庭的生育意愿,為完善生育政策提供基礎性參考數據。(王廣州)
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