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　　“舉牌執(zhí)法”。 蔡曉智攝

　　“眼神執(zhí)法”。 李俊鋒攝

　　城管為何得不到理解？看看網(wǎng)絡(luò)，心里大致就有了一個(gè)判斷：人民日?qǐng)?bào)法人微博6月5日發(fā)布了一篇關(guān)于城管打傷高考學(xué)生致其放棄高考的新聞，評(píng)論接近2000條，幾乎一邊倒地罵城管是“流氓”、“黑社會(huì)”。

　　同樣是人民日?qǐng)?bào)法人微博，3月30日發(fā)布了一篇為勸離占道經(jīng)營，城管隊(duì)員湊錢買下所有商品的微博，評(píng)論數(shù)不足800條，其中有一大半都在質(zhì)疑城管的行為。

　　從原來的“做壞了是錯(cuò)，做好了也是錯(cuò)”，到如今的“做不做，都是錯(cuò)”。城管似乎掉進(jìn)了“塔西佗陷阱”。古羅馬歷史學(xué)家塔西佗認(rèn)為：當(dāng)失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說假話、做壞事。

　　缺乏統(tǒng)一法律，城管成為“亂罰款”的代名詞

　　城管，到底管什么？這個(gè)問題大概沒有多少人能夠回答出來。在社會(huì)公眾的印象中，城管似乎只有一項(xiàng)職責(zé)：管理亂擺攤的流動(dòng)小商販。

　　“實(shí)際上，城管行使市政市容管理相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的大部分行政處罰權(quán)。” 湖北省襄陽市城管執(zhí)法局局長伍義兵說，城管執(zhí)法的職能包括建設(shè)行政主管部門(如市政、園林、規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生等)的全部或部分行政處罰權(quán)；工商行政管理部門對(duì)無照商販的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)社會(huì)生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權(quán)；公安部門對(duì)侵占道路行為的行政處罰權(quán)等。

　　細(xì)細(xì)算起來，城管手中的行政執(zhí)法權(quán)共涉及幾十部法律法規(guī)和政府規(guī)章。這其中，既有全國人大及其常委會(huì)通過的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、部委制定的規(guī)章制度，也有各省人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件。

　　“城管涉及的法律數(shù)量眾多，而有些法律、法規(guī)、規(guī)章并不完善，要么缺乏可操作性，要么相互打架，罰則不一致，還有的只有禁止條款而沒有處罰條款。這些給城管的執(zhí)法工作帶來了相當(dāng)大的難度?！蔽榱x兵說，因?yàn)槿狈σ徊拷y(tǒng)一的、完整的城管法規(guī)，導(dǎo)致城管在具體執(zhí)法工作中，常常處于“借法執(zhí)法”的尷尬處境，僅行使處罰權(quán)而不直接參與事務(wù)管理，最終形成“末端執(zhí)法”的惡性循環(huán)。城管也因此給社會(huì)公眾留下了一個(gè)“亂罰款”的惡劣印象。

　　“中國經(jīng)過30多年的法制建設(shè)，大多數(shù)行業(yè)執(zhí)法都有一個(gè)法律框架，唯獨(dú)城管至今還沒有專門的法律。其實(shí)，城管是面上的執(zhí)法，是大庭廣眾下的執(zhí)法，更需要一套規(guī)范的法律?！眹倚姓W(xué)院法學(xué)部教授、中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長楊小軍表示，應(yīng)該制定一部規(guī)范城市管理的基本法律，主要解決兩個(gè)方面的問題：一是解決城管所管的事情，二是解決城管的權(quán)限和城管的執(zhí)法方式、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等問題。

　　工作職責(zé)所在，城管無奈變成“討厭鬼”

　　前段時(shí)間網(wǎng)上流傳著這樣一張圖：乍一看，似乎是《清明上河圖》的風(fēng)貌，城郭、房屋、石橋、樹木無不生動(dòng)細(xì)膩；可街道上的行人蹤跡全無，只留下滿地的零碎物，還有打翻的籃子和簸籮。這張圖取名《清明上河圖之城管來了》，還有好事者作文：“忽聞人驚呼：‘城管來了！’頓時(shí)馬驚人慌，只見驟然飛急水，忽地起洪波……城垣盡倒，商鋪皆休?！边@張圖曾經(jīng)讓許多城管隊(duì)員感覺“很受傷”，從這張圖也能看出社會(huì)公眾對(duì)城管的基本印象。

　　2011年，由武漢大學(xué)教授沈陽主編的國內(nèi)首份“城管網(wǎng)絡(luò)形象分析報(bào)告”認(rèn)為，不善于“聲譽(yù)管理”、放大效應(yīng)和公眾形象刻板化，是城管網(wǎng)絡(luò)形象呈現(xiàn)負(fù)面的重要原因。而部分城管隊(duì)員在執(zhí)法中的行為失當(dāng)，則造成了城管網(wǎng)絡(luò)形象被妖魔化。報(bào)告建議：城管人員可利用多種媒介手段，主動(dòng)親民，用詼諧、幽默的方式改善公眾形象。沈陽表示，“從調(diào)研的情況來看，我們發(fā)現(xiàn)，城管的形象主要和暴力、執(zhí)法、小販等詞相關(guān)聯(lián)?！?/p>

　　似乎是為了印證這份報(bào)告的建議是否可行，武漢城管近幾年頻頻推出新舉措、新思維。舉牌執(zhí)法、圍觀執(zhí)法、眼神執(zhí)法、招聘碩士城管、推出“大城管”工作格局……前不久，又來了一招“體驗(yàn)式執(zhí)法”：讓兩名城管隊(duì)員扮演小商小販，“白天執(zhí)法，晚上占道擺攤”。然而，這些做法卻招來媒體和公眾的猛烈批評(píng)，有人質(zhì)疑“體驗(yàn)式執(zhí)法”的真實(shí)性，有人認(rèn)為“體驗(yàn)式執(zhí)法”并非知法犯法的借口，還有人認(rèn)為城管“換位思考”的方法有待斟酌。嘗試了許多新做法，進(jìn)行了許多改革，一心想要改變城管形象的武漢市城管部門恐怕也沒有想到，迎接他們的會(huì)是社會(huì)公眾更加猛烈的質(zhì)疑聲。

　　“城管工作本身就吃力不討好。”從招商局長轉(zhuǎn)任城管局長的伍義兵對(duì)此深有體會(huì)。城管的工作職責(zé)大都是各個(gè)部門管不好或者不愿管的“麻煩事”，而所管理的又基本上是社會(huì)弱勢(shì)群體。當(dāng)“嚴(yán)格執(zhí)法”遭遇“法外人情”時(shí)，城管一邊倒地被批判、抨擊也就可以理解了。

　　此外，城管的工作任務(wù)，就是維護(hù)城市公共秩序，維護(hù)城市市容市貌整潔?？闪硪环矫?，當(dāng)小商小販在城市之中流動(dòng)的時(shí)候，得到最大方便的，還是城市市民，這與城管的工作恰好是矛盾的。小商小販們見到城管就像老鼠見到貓一樣消失得無影無蹤，老百姓自然沒法在家門口買東西了，給他們的生活徒增了些許不便。久而久之，城管在公眾的心目中，也就變成了“討厭鬼”。